2020年6月底至7月初，甘肃省陇南市人大常委会组织调研组，对近年来市县两级法院行政审判案件收结案、人民群众合法权益保护、行政机关出庭应诉与配合工作和接受监督、行政审判质效提升和机制完善等情况进行了专题调研。

专题调研行政审判工作、听取法院相关工作报告，率先在全省作出加强行政审判工作推进依法行政的决定……2020年，甘肃省陇南市人大常委会立足推进法治政府建设所打出的一系列监督“组合拳”，有效促进了行政审判工作中存在的难题解困破局，人民群众关切的“告官不见官”“行政审判案件执行难”等问题有了明显改善。2020年，全市行政审判案件行政机关负责人出庭应诉率首次超过全省61%的及格线，达到63.9%。

01 专题调研，深挖行政诉讼中存在的难点和症结

为了促进依法行政和矛盾纠纷化解，保护行政相对人合法权益，推进法治政府建设，促进司法公平正义，2020年，甘肃省陇南市人大常委会认真践行习近平法治思想，把三大审判体系之一的行政审判纳入监督视野，经过精心选题，将听取全市法院行政审判专项工作报告列入年度工作要点。

在经过提前沟通了解、查阅大量资料、制定详实工作方案的基础上，2020年6月底至7月初，陇南市人大常委会分管副主任带领由市人大法制委组成人员和部分人大代表、常委会法制工委、市中级人民法院、市司法局等相关单位负责同志组成的调研组，先后深入市直有关部门和武都区、宕昌县、康县等县区基层工作一线，通过现场察看、查阅资料、听取汇报、座谈交流和旁听庭审等方法，广泛听取意见建议，对近年来市县两级法院行政审判案件收结案、人民群众合法权益保护、行政机关出庭应诉与配合工作和接受监督、行政审判质效提升和机制完善等情况展开了专题调研。

调研组了解到，陇南市县两级人民法院自2015 年1 月实行行政审判案件异地交叉管辖制度后，有效减少或排除了当地政府的干扰与制约，法院独立行使行政审判权得到较好保障，取得重大成效，为促进全市经济社会和谐稳定发展发挥了重要作用。

同时，调研组了解到，当前，全市各级法院行政审判工作主要存在四个方面的问题：

对行政审判重要性认识不够到位。部分群众行政诉讼意识相对薄弱，“民不跟官斗”“胳膊拧不过大腿”“官官相护”等观念根深蒂固，“不知告、不愿告、不敢告”情况比较普遍。行政机关接受司法监督的意识不够强，部分行政机关负责人认识不到位，有的间接或直接干扰法院立案，有的抵触司法审查，有的曲解司法监督权，有的甚至将司法审查看作是行政权的障碍。法院行政案件审判质效有待提高。近年来，法院系统行政审判机构改革，人员力量削减，有的案件审判难度大，加上案件审判程序多、周期长，有的案件得不到公正审判，部分行政相对人放弃维权或丧失维权信心，对司法公正不够认同，导致“信访不信法”现象时有发生。

行政机关负责人出庭应诉率低。在实际工作中，部分行政机关对行政诉讼重视不够，配合意识不强，“消极应诉”等现象比较普遍，远未达到通过出庭应诉而实质性化解行政争议的效果。全市法院审结一审案件行政机关负责人出庭率2017年12.15%、2018年29.37%、2019 年不足6%，远低于全省61%的平均数。与张掖等兄弟市州90%以上出庭率相比，差距明显。

行政机关败诉案件执行难。部分行政机关负责人法治意识淡漠，纠错意识不强，“好面子”“怕丢人”。有些对行政错误或过失纠错改正不积极、不彻底，对法院的生效判决和司法建议不够重视，研究落实不积极，导致行政执法中的同一问题一错再错，有的行政机关被判决败诉的案件得不到有效执行，当事人打赢了官司却解决不了问题，影响了政府公信力和司法审判权威。

行政审判工作监督不顺畅。法院系统行政审判实行异地交叉管辖后，案件审判结果不能共享，监督措施少，机制不完善，行政机关纠错在很大程度上只能靠行政首长的自律意识和自觉程度，没有充分发挥好人大、政府、监察和检察及社会各方面的监督合力作用。一方面，县区间案件结果信息不能共享。全市各县区法院实行交叉审判其他县区政府以下行政审判案件，负责审判案件的县区法院只将审判结果送至市中院，而被审判案件县区的法院、人大和政府不清楚本县区的案件结果。另一方面，市州之间案件结果信息也不能共享。陇南市中级人民法院负责天水市政府及各县区政府的行政审判案件，定西市中院负责陇南市政府及各县区政府的行政审判案件，陇南市中级人民法院和定西市中级人民法院只将负责审判的结果报至甘肃省高级人民法院，陇南市政府和陇南市中级人民法院不了解掌握全市及各县区政府具体的行政审判案件结果情况。

02 听取全市行政审判专项工作报告，寻求破解难题的办法

2020年10月24日，陇南市四届人大常委会第二十四次会议听取并审议了《陇南市中级人民法院关于全市法院行政审判工作情况的报告》和《陇南市人大常委会调研组关于全市法院行政审判工作情况的调研报告》。

直击痛点，破解难题。两个报告受到了常委会组成人员的极大关注，大家结合各自掌握了解的实际情况，摆事实、举例子，说问题、提建议，对两个报告积极审议、踊跃发言。

有常委会组成人员认为，政府服务理念不强，担当精神不够，行政机关负责人应诉案件出庭率低。全市行政机关负责人应诉案件出庭率十年来低位徘徊、停滞不前，与全省61%的平均数和张掖等兄弟市州90%以上出庭率相比差距很大，问题很突出。

有常委会组成人员指出，政府依法行政意识不高，监督力度不够，行政机关败诉案件执行难。表象是行政机关负责人“好面子”“怕丢人”的问题，说到底是缺乏公仆意识、宗旨意识，工作作风差的问题，是法治意识淡漠的问题。部分败诉案件得不到有效执行，行政当事人打赢了官司也解决不了问题，严重影响政府形象、公信力和司法审判权威。

有常委会组成人员指出，行政审判案件信息不畅，机制不够完善，法院只身单打独斗，工作措施还不够强硬。县区一级法院是这样，市级法院也是如此。针对这个问题，应进一步明确行政审判案件出庭应诉规定、加强监督和措施约束、建立信息共享机制等，加强和改进行政审判工作。

鉴于常委会组成人员意见建议比较集中，陇南市人大常委会党组书记、主任岳金林明确提出，常委会各有关部门要对会议提出的意见建议进行全面汇总梳理，进一步完善调研报告，形成审议意见交办相关单位。同时，要紧盯问题不放松，正视问题想办法，认真思考、深入分析、积极研究并破解当前存在的这些问题。

会后，陇南市人大常委会印发了《关于对市中级人民法院行政审判工作情况报告的审议意见》和《关于调研全市法院行政审判工作情况的通报》，提出进一步提高政治站位，强化为民理念；落实应诉制度，履行应诉职责；完善运行机制，加强对接协调；提升审判质效，保护合法权益；强化工作监督，发挥合力作用等意见，要求市中级人民法院对此专门进行研究，并提出具体的工作落实措施。

03 出台加强行政审判工作推进依法行政的决定，为“民告官”保驾护航

为了有效破解和应对全市行政审判工作中的突出问题，从根本上促进和规范今后的工作，陇南市人大常委会法工委综合调研情况、常委会会议上组成人员审议意见，提出了作出加强行政审判工作推进依法行政的决定的想法。这一想法得到了市人大常委会党组和市中级人民法院的高度认同。大家一致认为，制定和出台加强行政审判推进依法行政工作的决定，对从根本上实现行政审判共享结果信息，完整工作链条，完善工作机制，进一步规范和加强行政审判工作，有效促进依法行政，十分必要，很有意义。

2020年11月，市人大常委会法工委结合陇南行政审判和依法行政的实际，起草了陇南市人大常委会关于加强行政审判工作推进依法行政的决定草案，并先后向市中级人民法院、市人大常委会机关各工作部门和市委政法委、市监委、市人民检察院、市司法局及省人大常委会法工委等单位征求意见，经过多次讨论修改完善。

2020年12月10日，陇南市四届人大常委会第二十五次会议审议并通过《陇南市人民代表大会常务委员会关于加强行政审判工作推进依法行政的决定》（以下简称《决定》），为行政审判工作立“新规”，这在甘肃全省各级人大中尚属首创。

《决定》切口小、靶向准、落点实，直面行政审判中的矛盾和问题，提出解决问题的具体措施。

为了加大普法力度，努力为行政诉讼法有效实施创造良好环境，《决定》规定，全市各级国家机关特别是司法机关和行政机关，要坚持“谁执法、谁普法”的原则，进一步加强对行政诉讼法等法律法规的宣传教育，不断改进法治宣传教育的方式和方法，尤其要加大典型行政审判案例的以案释法力度，增强宣传教育的针对性和实效性，切实提升人民群众依法维权意识、行政机关依法行政意识，努力在全社会形成“心中有法、遇事找法、办事依法”的良好法治环境。人民法院在重大、典型行政案件庭审中，可以适时邀请有关机关负责人和各界代表旁听，利用网络、媒体开设“法治宣传”栏目，争取全社会的关注和支持，增强普法效果。

针对强化责任担当，不断提高行政审判案件中行政机关负责人的出庭应诉率，《决定》明确，在行政审判案件中，被诉行政机关的主要负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉。因特殊情况不能到庭的，应当委托熟悉相关工作的分管负责人出庭，不得仅委托律师或他人出庭。对涉及重大公共利益、社会高度关注、可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。经人民法院依法传唤的，行政机关主要负责人或者其委托的人员必须到庭，未经法庭许可不得中途退庭。要认真落实行政应诉责任追究制度，严格按照国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见、最高人民法院关于适用行政诉讼法若干问题的解释的精神要求，切实将行政机关负责人出庭情况纳入依法行政绩效考评机制。

为了切实解决行政审判案件“执行难”问题，《决定》提出，全市各级行政机关要自觉接受司法监督，实质性地推进应诉案件问题有效解决，切实保障行政诉讼法律的全面实施。要坚持实事求是、依法行政、有错必纠的原则，及时改进改正工作中的不足或出现的失误、错误，尊重法院登记立案，保障公民、法人和其他组织的起诉权利，严格履行案件送达程序，重视出庭应诉答辩举证，认真研究落实法院提出的司法建议。法院对于行政机关拒绝履行生效判决、裁定、调解书的，要每年选择若干件典型案件进行重点跟踪监督，通过典型警示教育促进依法行政。

针对行政执法部门和执法人员执法行为的监督，《决定》明确，全市各级人民政府要强化对行政执法部门及其行政执法人员执法行为的监督，严格落实行政执法责任制、过错追究制等，规范行政执法行为，克服不作为、乱作为和渎职、失职及侵权行为。对于拒不履行人民法院对行政案件的判决、裁定或者调解书的，报任免机关或者监察机关依照行政诉讼法、监察法、行政机关公务员处分条例等法律法规及有关规定，对相关人员追究责任。《决定》同时要求，市县（区）人大常委会要适时听取本级人民法院行政审判工作报告，开展行政审判调研和执法检查，及时督促解决存在的突出问题。市县（区）人民政府要加强对下一级人民政府依法行政及行政诉讼案件应诉情况的督查。市县（区）监察机关要加强对行政机关和审判机关公职人员的监察。检察机关要加强对人民法院行政审判工作的监督，促进行政案件公开公正、依法审判。人民法院每年要向本级人大常委会专题报告行政审判工作情况，定期向本级人民政府、监察机关通报行政案件审判结果等情况。

就进一步提升行政审判工作的质量和效益，《决定》建立了两个机制，一是建立法院与行政机关的良性互动机制。《决定》提出，市县（区）人民法院要在坚持依法独立审判原则的前提下，进一步加强与政府及相关部门的沟通与协调，探索建立信息沟通与共享机制，加强行政复议和行政诉讼纠纷调处、应诉联络，加强案件诉前、诉中、诉后全流程双向联动，从源头上预防和减少诉讼，促进行政争议实质性化解。二是建立行政审判案件的司法协作机制。《决定》要求，市中级人民法院要积极主动与负责审理陇南市、县（区）两级政府行政审判一审案件的相关市（州）人民法院协商，探索建立与负责审理陇南市异地行政审判一审案件的相关市（州）人民法院之间的司法协作机制；建立市内人民法院之间异地审理行政案件的司法协作机制，定期通报行政审判结果，实现信息共享，推动全面交流合作，促进矛盾多元化解，不断提高协同办案的工作质效。

04 法院积极行动，合力推动《决定》落实

《决定》出台后，陇南市中级人民法院高度重视，召开院党组会议专题研究，并制定了《关于对〈陇南市人民代表大会常务委员会关于加强行政审判工作推进依法行政的决定〉的贯彻落实意见》（以下简称《贯彻落实意见》）。

《贯彻落实意见》从提高政治站位，坚持正确政治方向；践行司法为民，维护人民群众合法权益；强化大局意识，实现行政审判社会效果；积极引导，提高行政机关负责人出庭率；加强审判管理、着力提升审判质效；加强行政审判，健全各类工作机制；加强行政审判队伍建设，打造专业化审判队伍；拓展审判职能，营造良好司法环境；深入推进党风廉政建设，着力改善司法作风等九个方面，将《决定》内容做了细化分解，每一项工作任务都明确了牵头领导和责任部门，制定了切实可行的工作方法和任务目标，要求各县区法院和陇南市中级人民法院有关部门按照《贯彻落实意见》结合工作实际抓好贯彻落实。

在推进建立行政争议多元化解机制方面，《贯彻落实意见》提出了三条具体措施。一是抓好源头预防。与行政机关建立案件联报、联合回访等制度，及时通报涉诉情况和突出问题，研讨解决行政审判及执法中的短板问题。二是抓好专业调解。当事人提交材料后，先由立案庭就行政赔偿、行政补偿等案件进行诉前调解，如调解不成，立案后进入诉讼程序。与天水市司法局探索建立“行政争议调解中心”，并出台调解中心工作规则、调解实施办法等相应文件，促进行政调解与司法调解无缝对接。三是抓好实质解纷。强化全程调解，争取通过协调方式化解涉及重点工程和重大民生案件，避免新一轮信访产生。同时，鼓励各县区法院积极探索，建立行政争议多元化解机制。

在提高行政机关负责人出庭率方面，《贯彻落实意见》明确提出，对于涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，应当通知行政机关负责人出庭应诉，人民法院在向行政机关送达的权利义务告知书中，应当一并告知行政机关负责人出庭应诉的法定义务及相关法律后果等事项。要严格落实行政应诉责任追究制度，对于干预、阻碍人民法院依法受理和审理行政案件，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭，被诉行政机关负责人不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭的情况，人民法院应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议。

在加强行政机关败诉案件的执行力度方面，根据行政诉讼法的规定，《贯彻落实意见》提出了五条具体措施，一是划拨罚款或应付款；二是对行政机关负责人罚款；三是将行政机关拒绝履行的情况予以公告；四是向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议；五是对社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。市法院、各县区法院每年要选择1至3件典型案件进行重点跟踪监督，通过反面警示教育助推行政案件执行。

在健全各类工作机制方面，《贯彻落实意见》要求全市法院加强同政府法制部门和行政执法机关的联系，探索建立行政审判和行政应诉良性互动工作机制。加强行政案件诉前、诉中、诉后全流程双向联动。积极参与政府组织的重大决策和重点工程调研论证，提前分析法律风险，从源头上预防和减少行政争议。与此同时，陇南市中院通过与定西中院、天水中院、省法院行政庭协调沟通，已达成初步共识，共同建立陇南、定西、天水行政案件异地管辖跨域协作沟通机制。适时召开启动会议，邀请相关领导参加，签署《行政案件跨域协作框架协议》，建立异地管辖跨域协作沟通机制。

为了强化监督机制，《贯彻落实意见》要求全市各级法院建立向人大报告及向政府、监察机关通报机制。全市法院每年主动向同级人大常委会专题报告行政审判工作总体情况，听取人大常委会的审议，召开党组会认真研究落实审议意见，并将改进落实意见于半个月内向人大常委会书面报告。定期向本级政府及监察机关通报行政案件典型案例，积极推动法治政府建设，优化营商环境，服务和保障当地经济社会发展。

在市人大常委会系列监督“组合拳”面前，行政审判工作的难题已经破局。有统计资料显示，2020年，陇南市各级法院行政审判一审案件120件、行政机关负责人出庭率14.2%；二审案件72件，行政机关负责人出庭率63.9%。二审行政审判案件行政机关负责人出庭率由多年来的低位徘徊空前大幅跃升，首次超过“及格线”达到63.9%。

陇南市人大常委会负责人表示，2021年，市人大常委会已将听取市中级人民法院关于全市行政审判工作情况的报告审议意见的改进落实情况和市人大常委会加强行政审判工作推进依法行政的决定执行情况列入了工作要点，对加强行政审判促进依法行政工作持续进行跟踪监督问效。

甘肃人大客户端通讯员　张峰　赵继伟